Самоуправление в Польше возникло 25 лет назад, и сегодня оно воспринимается, как неотъемлемая часть повседневной жизни поляка. Именно благодаря самоуправлению реализуются интересы конкретного гражданина, различных социальных и этнических групп. Это подлинное народовластие, которое имеет не декларативный, а прикладной смысл и позволяет решать насущные проблемы людей.
Прощальная улыбка польской стюардессы растаяла в морозном воздухе сразу за трапом. Беларусь встретила первым снегом, понурыми лицами в транспорте и брутальными автоматчиками на железнодорожном вокзале. Здесь, на родине, уже зима, и всё по-другому. Очень узнаваемо, но все же непривычно после сияющего рождественскими огнями Копенгагена с беззаботным глинтвейном и имбирными пряниками на ярмарках.
В автобусе люди смотрят в запотевшие окна и избегают встречаться взглядами. Капюшон на голове, в ушах наушники. Никому ни до кого нет дела. Атомизация общества, обособление всех от всех — это первое, что бросается в глаза всякому, кто приезжает «оттуда». Но почему так? Почему в десяти километрах к западу от Гродно и Бреста живут совсем другие люди — улыбчивые, вежливые, учтивые? Что отличает их от нас?
Копенгаген. Пешеходная улица Стрёгет.
Ответы, как мне представляется, нужно искать в материях фундаментальных: текущем состоянии белорусского социума, где каждый отдельный гражданин перестал ощущать себя хозяином собственной жизни. Традиционная патерналисткая психология, при которой «сильная рука» государства обеспечивает и распределяет, милует и карает, но при этом в качестве платы требует покорности и лояльности, прочно укоренилась в сознании белорусского обывателя. Парадоксально, но уже сама незыблемость устоев видится ему высшим благом.
Может ли быть по-другому?
На примере соседней Польши мне хотелось разобраться, как функционирует гражданское общество, как зарождается гражданское сознание, и в чем преимущество государственной модели, при которой властная инициатива проистекает снизу вверх, а государство подстраивается под интересы индивидуума.
Собственно говоря, приоритет интересов гражданина над интересами государства как раз и составляет суть демократии и либерализма. Увы, оба эти слова стали едва ли не ругательными для большинства моих сограждан благодаря телевизионным пропагандистам.
* * *
Еще 25 лет назад Польша имела вполне «советский» уклад, опиравшийся на принцип централизма и ведомственной организации государства. Граждане трудились на заводах и фабриках, были объединены в трудовые коллективы и профсоюзы, но при этом — разобщены по месту жительства. В частности, они не могли влиять на решения властей, касающиеся благоустройства жилых территорий, строительства инфраструктуры и удовлетворения потребностей, определяющих условия их жизни, — независимо от профессии или рода деятельности. В то же время, согласно определению Европейской хартии, самоуправление — это есть право и способность местного сообщества решать свои вопросы в пользу собственных интересов.
Чтобы было понятно, о чем идет речь, приведу конкретный пример.
В небольшом городке Яроцин на Велькопольске с населением около 25 тысяч местные жители в течение нескольких лет успешно вели борьбу с муниципальными властями за сохранение пешеходной зоны в районе старой рыночной площади — излюбленного горожанами места прогулок, художественных выставок и массовых мероприятий.
Рыночная площадь в городе Яроцин. Фото с сайта rowers.pl
Примечательно, что инициаторами и координаторами гражданской инициативы выступили журналисты местного издания Gazeta Jarocińska. Они проводили встречи с жителями, архитекторами и культурными деятелями, собирали «банк идей» по оживлению исторического места.
Г-жа Беата Фронцковяк-Пётрович, главный редактор Gazeta Jarocińska
В итоге опрос о разрешении автомобильного движения был вынесен на общегородской референдум, который состоялся 25 мая одновременно с выборами в Европарламент. На референдуме 86% жителей проголосовали против автомобилей на рыночной площади. Но из-за недостаточной явки плебисцит не состоялся. Тем не менее, бургомистр все же принял решение в пользу защитников площади, подтвердив, что мнение 8 тысяч имеет весомое значение.
Вот так демократия проявляется в мелочах. И чтобы подобный исход мирного противостояния граждан и властей стал возможен, польскому обществу потребовалось пройти путь длиной в 25 лет.
* * *
В период с 1990 по 1999 годы в Польше последовательно прошли три этапа реформы местного самоуправления, которые потребовали, кроме всего прочего, модернизации административно-территориальной структуры, принятия новой Конституции и реальной децентрализации власти. Только за первый год реформ поляки изменили 94 закона.
В результате были достигнуты оптимальная управляемость страны путем делегирования значительной части полномочий на локальный уровень, независимость местных бюджетов от центра и продуманное разделение компетенций в трех властных уровнях: гмины, повета, воеводства.
Нам сложно это вообразить, но в Польше центральное правительство не может вмешиваться в местные дела. Даже премьер-министр не имеет права командовать бургомистром маленького городка. У премьера просто нет таких полномочий. А все потому, что должность бургомистра не назначаемая, а выборная, и его политическая судьба зависит только от волеизъявления жителей гмины, которые в случае недовольства запросто могут «прокатить» кандидата на следующих выборах. Вот им-то он старается угодить.
Необходимо отметить, что после административно-территориальной реформы 1990 года именно гмина является базовой муниципальной единицей в Польше. По структуре ее можно соотнести с нашим сельсоветом, с той лишь разницей, что масштаб здесь варьируется. Так, гминой может быть и маленькая деревушка с прилегающими хуторами, а может быть и крупный город. Тогда гмина считается городской или смешанной, и во главе ее стоит уже не войт, а бургомистр или даже президент. Да-да, в польских городах есть свои президенты!
Президент города Седльце г-н Войцех Кудельски
С президентом города Седльце г-ном Войцехом Кудельским и председателем городского Совета г-ном Хенрыком Недзёлкой я имел удовольствие общаться лично. К слову, на заседания местного горсовета может прийти любой желающий и внести свое предложение к рассмотрению.
В ходе встречи пан Кудельски и пан Нелзёлка любезно рассказали о разделении компетенций по уровням местного самоуправления. Так, в ведение гмин правительство полностью передало образование (до уровня средней школы), коммунальное хозяйство, основное медицинское обслуживание, социальную помощь, библиотеки, культурные центры. В области технической инфраструктуры — строительство и обслуживание дорог, водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и отопление, канализацию, вывоз мусора, содержание свалок, общественный транспорт, пространственное планирование, земельное хозяйство, защиту окружающей среды, озеленение, кладбища, базары. В сфере правопорядка и общественной безопасности —поддержание порядка, противопожарную охрану и защиту от наводнений.
Беседа с председателем городского Совета г-ном Хенрыком Недзёлкой.
При этом гмина является самостоятельным юридическим лицом и субъектом хозяйствования. А основа ее дееспособности — полная финансовая независимость от центральной и региональной власти. Гмины имеют четкий перечень своей собственности вкупе с правом распоряжаться ею по своему усмотрению. Типичный бюджет гмины состоит из 39% от общей суммы подоходного налога и 7% налога на корпорации, а также пополняется из местных налогов и сборов.
Немаловажно и то, что локальные законы имеют наивысший приоритет. Такое положение позволяет эффективно решать насущные проблемы региона. Вот небольшая иллюстрация, как это работает.
В уже упомянутом городе Седльце в Мазовии в течение ряда лет с началом отопительного сезона возникала проблема из-за едкого дыма, поднимавшегося из дымоходов частных домов. Журналисты издания Tygodnik Siedlecki провели небольшое расследование и установили: происходит это из-за того, что местные жители, желая сэкономить, отправляют в печь старую обувь, автомобильные покрышки и отходы местного мебельного производства. Были проведены анализы проб воздуха, которые выявили наличие вредных веществ.
Очевидно, проблема требовала какого-то решения. И оно не заставило себя ждать. На совете гмины был внесен и принят местный закон, наделяющий муниципальную полицию (straż miejska) полномочиями по контролю за использованием топлива. Конечно, полицейские инспекторы не заглядывали в каждую печь, но если у хозяина не оказывалось квитанции об оплате дров или угля, служители закона имели право поинтересоваться, чем он отапливает дом, и наложить штраф в случае нарушения.
Иллюстрация, возможно, и не самая яркая, но она наглядно демонстрирует, как жители 70-тысячного города с помощью самоуправления принимают законы для собственного удобства, не ожидая вмешательства государства. А все потому, что понимают, государство — это они сами и есть.
* * *
Наверняка кто-то возразит — дескать, в Беларуси также существует представительная власть. Работают депутаты сельских, районных, городских, областных советов. И даже депутаты Палаты представителей представляют интересы своих избирателей в Национальном собрании. Формально все так и есть.
Но ответьте себе честно: помните ли вы фамилию своего депутата? И когда последний раз вы ходили на местные выборы? А какой местный закон был принят на уровне вашего района, города или даже области? Был ли он инициирован снизу, или привычно «спущен» сверху? Могут ли вообще депутаты принять закон, противоречащий законодательным актам главы исполнительной власти?
А ведь это главный камень преткновения. «Система» неукоснительно следит за исполнением планов, неусыпно контролирует выполнение доведенных показателей и распоряжений. Какая тут может быть инициатива? Какое самоуправление, если все заранее спланировано? Какой прок от местной представительской демократии?
Выстроенная в Беларуси вертикаль власти, возможно, весьма эффективна с точки зрения ее функционирования. Но при этом она направлена прежде всего на поддержание самое себя. А вот «горизонтальную» гражданскую инициативу она не только не поддерживает, но сообразно своей природе подавляет, чем приводит общество в состояние пассивности и апатии.
* * *
В то же время в Польше за четверть века сформировано сильное и жизнеспособное гражданское общество, породившее немало смелых социальных инициатив и ярких личностей. Один из таких лидеров, чье имя сегодня известно всей стране — Ежи Овсяк, меценат, общественный деятель, радиоведущий, один из основателей и руководитель благотворительного фонда «Большой оркестр праздничной помощи».
Ежегодно возглавляемая им неправительственная организация проводит по всей стране сбор средств для покупки новейшего диагностического оборудования для польских больниц. Также деятельность фонда направлена на пропаганду здорового образа жизни и обучение детей основам первой доврачебной помощи.
Офис благотворительного фонда «Большой оркестр праздничной помощи».
Для участия в сборе пожертвований массово привлекаются волонтеры из числа молодежи. Телевизионные финалы благотворительной акции в виде красочного шоу транслируются на центральных каналах каждый год 11 января. Летом, в конце июля, для сотен тысяч своих волонтеров «Большой оркестр праздничной помощи» организует крупнейший в Европе рок-фестиваль на открытом воздухе «Остановка Вудсток», в котором принимают участие исполнители с мировыми именами.
А выросла вся эта масштабная акция из простой инициативы одного человека, который увидел неповоротливость системы государственного здравоохранения и решил действовать простыми методами в обход государства. «Нам не нужно ждать, пока министерство оснастит больницы современными томографами. Мы просто можем собрать деньги и купить их сами», — примерно так рассуждал Ежи Овсяк двадцать лет назад. Расчет оказался верным. Кто-то жертвовал десять злотых, кто-то намного больше. Но важно, что люди восприняли инициативу с позиций социальной ответственности и инвестировали в собственное будущее.
* * *
«Датская» часть стажировки была посвящена изучению проблем массовой иммиграции и интеграции беженцев в европейское общество.
Волонтер Красного Креста у ворот Центра по приему беженцев в Сандхольме (Дания).
Ежедневно только в одном из центров по приему беженцев в датском Сандхольме волонтеры Красного Креста принимают свыше сотни граждан Сирии, Ирака, Афганистана, Эритреи. Сколько по всей Европе, трудно подсчитать. Волна иммиграции наряду с исламским терроризмом стали самыми серьезными вызовами новейшей истории для европейцев.
Один из центров интеграции беженцев в городе Аллерёд.
Лично для меня было интересно выяснить, каковы «выгоды» для Дании как члена Евросоюза от приема значительного количества представителей иных культур и иных религиозных конфессий. Оказывается, я заблуждался, и, как тактично поправила меня сотрудница Датского Иммиграционного сервиса Kirstine Løkke Degn Borg, «это не вопрос выгоды, а вопрос прав человека». Соблюдение прав человека — фундаментальная ценность европейской цивилизации. При этом заявители из стран Восточной Европы практически всегда получают отказ, так как их страны не входят в список Евросоюза как «опасные для жизни».
Сотрудница Агентства по интеграции иностранцев рассказала о том, как иммигранты становятся полноправными членами датского общества, и, в частности, подробно остановилась на нововведениях в законе об интеграции, которые, помимо прочего, предусматривают сокращение пособий для беженцев с 1454 до 800 евро в месяц на одного человека, и с 3864 до 2200 евро для пары с детьми. Кроме того, для участников интеграционной программы, проявляющих усердие в изучении датского языка, предусмотрен ежемесячный бонус в 200 евро. Сама программа интеграции рассчитана на три года.